银保监会近日发布了《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》（以下简称《办法》）。《办法》分别为商业银行、保险公司提供了恢复计划和处置计划建议示例，这标志着银行保险机构“生前遗嘱”中国版正式制度化。

《办法》强调“分工合作”，明确银保监会及其派出机构应当依法与人民银行、存款保险基金管理机构、证券监督管理部门、财政部门以及地方政府等共享银行保险机构的恢复和处置计划，协调各方面对恢复和处置计划的制定和实施提供支持和保障。

银保监会有关负责人表示，《办法》立足于指导银行保险机构从制度上预先筹划重大风险情况下的应对措施，有利于压实金融机构主体责任和股东责任，强化金融机构审慎经营意识，持续提升防范化解风险能力。

相关专家表示，《办法》的发布，标志着我国已建立起“问题银行”的制度化处置机制，有利于实现风险的早发现、早识别和早处置，筑牢我国金融风险防范的安全网。

立下“生前遗嘱”前移风险关口

恢复和处置计划是银行保险机构与监管部门在危机情景中的行动指引，由银行保险机构预先制定和建议，并经银保监会及其派出机构认可。

《办法》明确，恢复计划的目标是使得银行保险机构能够在重大风险情形下通过采取相关措施恢复正常经营。处置计划的目标是通过预先制定的处置方案，使得银行保险机构在无法持续经营或执行恢复计划后仍无法化解重大风险时，能够得到快速有序处置，并在处置过程中维持关键业务和服务不中断，以维护金融稳定。

上述负责人表示，在适用范围上，“大而不能倒”和“小而容易倒”都是恢复和处置计划所应考虑应对的“痛点”。根据《办法》，调整后表内外资产达到3000亿元人民币及以上的存款类金融机构以及金融资产管理公司、金融租赁公司，表内总资产达到2000亿元人民币及以上的保险（控股）集团和保险公司，均应当制定恢复和处置计划。另外，监管部门可以基于业务特性、风险状况、外溢影响等因素，指定需要制定恢复和处置计划的机构。对于中小金融机构，监管部门将分步、分批、分期明确应制定恢复和处置计划的中小机构，并及时开展政策辅导和专题培训，指导中小金融机构实施《办法》。

中国银行研究院高级研究员李佩珈在接受记者采访时表示，包括国内大型银行、政策性银行、股份制银行及一些规模较大的城商行在内，国内目前约60余家银行满足这一条件。

《办法》明确了依法有序、自救为本、审慎有效、分工合作四项恢复和处置原则。其中，自救为本、严格限制公共救助是国际金融监管的普遍性要求。《办法》强调，恢复和处置计划应坚持使用机构自有资产、股东救助等市场化渠道筹集资金开展自救，从而有利于强化银行保险机构风险防范化解上的主体责任和股东责任，有效防范道德风险。

上述负责人介绍，制定恢复和处置计划，有利于强化金融机构危机意识和危机应对能力，落实机构的主体责任和股东责任，将审慎经营理念贯穿业务全流程，真正实现防患于未然。在公开征求意见期间，业界和舆论对《办法》评价普遍积极正面，认为其将“生前遗嘱”制度化，有利于落实“自救为本”原则，前移风险关口。

强化建章立制提升监管效能

李佩珈表示，2008年国际金融危机的一个深刻教训是：如果对金融机构经营失败缺乏有效的处置机制，不仅不可避免危机的快速传播，也会导致巨大的社会救助成本。而建立一个有效的银行保险恢复和处置计划将是降低金融机构“负外部效应”的关键。具体来看，一是有利于实现危机的早发现、早识别，做到防患于未然；二是有利于做到风险的早处置，避免风险的进一步累积扩大；三是有利于降低公共部门的财政负担，让金融机构自救而不是“他救”，这也是恢复和处置计划被简称为“生前遗嘱”的重要原因。

银保监会有关负责人介绍，2008年国际金融危机之后，金融稳定理事会（FSB）和主要经济体均将恢复和处置计划作为完善处置框架、防范和控制金融机构经营失败的负外部性和道德风险、实现有序处置的重要措施。巴塞尔银行监管委员会将清晰的危机管理、恢复和处置框架作为有效银行监管的前提条件；美国、欧盟、英国、澳大利亚、瑞士、新加坡和香港等主要经济体均制定了恢复和处置计划的监管指引。

加快银行保险机构恢复和处置计划的机制建设一直在路上。李佩珈表示，从国际来看，FSB于2011年11月首次发布《金融机构有效处置核心要素》，明确规定了恢复和处置计划的原则和具体要素。

2011年以来，我国金融监管部门指导中国银行、工商银行、农业银行、建设银行和平安集团制定、更新恢复和处置计划，并先后对信托公司、民营银行提出了全面制定恢复和处置计划的监管要求。与此同时，2020年发布的《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》进一步明确了商业银行应建立风险评级和预警、早期纠正、重组、接管、破产等有序处置和退出机制等。

在李佩珈看来，相比主要经济体，我国恢复与处置计划有进一步提升的空间。一是监管规则的统一性、一致性和针对性需要加强。目前各项规定相对分散，内容比较笼统，在实际操作方面需要细化。二是监管规则的适用范围应适度扩大，促进各类机构稳健经营。此前，我国实施恢复和处置计划的机构主要为具有全球系统重要性的银行机构和保险机构，中型金融机构基本不包含在其中。

为了充分借鉴国际监管良好实践，及时总结防范和化解重大风险攻坚战的有益经验，《办法》应运而生。上述负责人表示，通过提前规划金融机构重大风险情况下的应对和处置措施，提早预判和处理可能面临的障碍，也有利于压实金融监管部门的监管责任和地方政府属地责任。

李佩珈表示，总的来看，《办法》的出台不仅有利于强化金融机构的风险意识和危机应对能力，让更多金融机构将审慎经营理念贯穿业务全流程，也有利于“问题银行”的快速有序处置，维护金融稳定。