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山东监管局

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万洪宇:把握不同职责类型 实施分类履职尽责

  ——财政部山东监管局党组成员、副局长兼纪检组长  万洪宇

  专员办更名设立监管局是财政部机构改革的一件大事,中央编办为监管局赋予了新职责和新使命,要求监管局转变管理方式,由原来的以监督检查业务为主向日常管理和服务为主转变,以事后检查为主向事前事中管理为主转变,寓监督于管理中,推动中央重大财税政策的贯彻落实。为了更好地推进监管局履职尽责,财政部制定了监管局工作职能细化规定,对有关职责予以固化。我们对中央编办的职责界定和财政部的细化规定进行了仔细研究,以便于理清思路、分类施策履行职能。监管五处转型前为监督检查处,是典型的以监督检查为主要工作内容的业务处。本文后半部分以监管五处为例,探讨实践中履行监管局新职责的思路。

  一、监管局新职责分类

  按照监管局职责来源和履职方式的不同,监管局的职责类型可以分为法定职责和授权职责两种,其中授权职责按照授权方式的不同,又可以分为固定授权和临时授权两类。《中央编办关于财政部派出机构设置有关事项的通知》(以下简称《通知》)主要规定了监管局六个方面的职责,具体包括十项,其中:五项为法定职责,四项为固定授权职责,一项为临时授权职责。

  (一)法定职责

  法定职责是中央编办直接确定的监管局职责,五项法定职责包括:一是贯彻落实党中央关于财经工作的方针政策和决策部署,二是调查研究属地经济发展形势和财政运行状况,三是对属地中央预算单位预决算编制情况进行评估并向财政部提出审核意见,四是组织对中央重大财税政策和专项转移支付在属地的执行情况进行绩效评价,五是按规定权限审核审批属地中央行政事业单位国有资产配置、处置等事项。《财政部各地监管局工作职能细化规定》(财办[2019]43号,以下简称43号文)对上述法定职责进行了细化,比如中央行政事业单位的国有资产配置、处置职责,细化为审核新增资产配置、审核审批资产处置、监督资产管理使用等。

  (二)固定授权职责

  授权职责是财政部将自身法定职责中的一部分,授权给监管局行使的职责。《通知》规定了财政部可以授权给监管局行使的四项职责:一是管理属地中央各项财政收支,承担财税法规和政策在属地的执行情况、预算管理有关监督工作,二是对属地中央预算单位预算执行情况进行监控及分析预测,三是对地方政府债务实施监控,四是监管属地中央金融企业执行财务制度等情况。43文将上述可以授权的职责进行了固定并细化,比如,将管理属地中央各项财政收支细化为监控属地中央收入征管和执行情况、征收和监缴部分中央非税收入、审批退付中央预算收入等。法定职责和固定授权职责构成了监管局开展日常监管工作的明确空间和边界,是监管局自主制定年度、跨年度各项监管计划、方案的立足点。

  (三)临时授权职责

  《通知》规定了一项临时授权职责,监管局没有权限自行开展,需根据财政部统一部署和安排开展,即会计信息质量、注册会计师行业执业质量、资产评估行业执业质量的监督检查工作以及跨境会计监管合作。43号文对上述临时授权职责细化为3项,内容不变。另外,监管局主要职责中专列了一条其他任务的条款,也可以视为按照财政部统一部署的临时授权职责。

  二、实施分类履职尽责

  (一)法定职责的履行

  法定职责具有固定、长期等特点,监管局履行法定职责,应当在财政部统一规划的框架内,结合属地实际情况,自主把握重点立足长远,统筹规划工作的方向,在不同年度区分不同的监管重点单位和重点内容,分步骤有层次地履行好法定职能。监管五处可以在两项法定职责中找到工作定位:一是贯彻落实党中央关于财经工作的方针政策和决策部署方面。即:要根据习近平新时代中国特色社会主义经济思想,紧跟中央经济工作会议和全国财政工作会议确定的工作重点,运用各种工作手段及工具,贯彻落实党中央重大经济决策部署。就现阶段工作而言,需要重点关注与三大攻坚战相关的工作内容。二是调查研究属地经济发展形势和财政运行状况方面。该项职责具体到监管五处,可以从上市公司和会计师事务所两个方面入手收集信息。上市公司是一个地区经济发展最有活力的部分,通过对一定数量上市公司收入、利润、职工人数等指标的变化分析,可以反映该地区经济发展、就业等各方面的信息;会计师事务所既具备专业背景又直接服务市场主体,对反映微观经济运行具有独特的优势。目前上市公司、会计师事务所方面尚无其他宏观经济管理部门开展归口统计分析,掌握相关数据可以填补信息空白点。

  (二)固定授权职责的履行

  固定授权职责与法定职责类似,具有相对固定和长期的特点。监管五处可以在一项固定授权职责中寻找到工作空间:承担财税法规和政策在属地的执行情况、预算管理有关监督工作。对于前者,以目前的经济实践,我国的财税法规和政策,最终大多会体现在对企业的税政执行和资金支持上。监管五处工作对象主要是企业,以往也积累了较丰富地掌握企业财务情况的经验办法,恰可以发挥所长,需要调整的是工作着力点:要摆脱以往对企业收入成本核算高度关注的职业习惯,转而通过企业财务信息的收集,分析出财税政策执行的真正情况。相比座谈、征求意见、收集财政税务等部门间接数据等办法,直接查阅企业财务数据可以及时、清晰、客观地掌握财税政策执行的第一手情况,是极其有效的监管手段,应予高度重视;对于预算管理有关监督工作,监管五处可以考虑以预决算公开工作为切入点,充分利用已成品牌的“预决算公开专项检查”,发动地方各级财政部门,延伸拓展出日常监管空间。

  (三)临时授权职责的履行

  临时授权职责是需要按照财政部的部署统一开展的工作。监管五处在这一类型的工作中,虽然没有自主安排的权限,但是仍然可以充分发挥了解熟悉属地经济形势和市场主体情况的优势,在临时授权职责履行的事前、事中和事后做好工作准备和应对,最大程度地发挥监管作用。一是做好事前的工作建议和沟通。在会计信息质量检查、注册会计师执业质量和资产评估行业执业质量检查中,将属地有关企业的日常监管情况在检查部署前及时报送财政部,为财政部安排工作提供建议,比如对重点行业、重点企业以及检查重点内容的选择等等。二是做好事中的现场检查。合理布置和调配工作力量,充分利用注册会计师行业联合监管等新工作机制,对大型检查项目集中全局之力联合地方财政厅局和注协打好歼灭战。三是做好事后的跟踪整改。检查成效更多的体现在被查单位的整改和规范上,监管局应充分发挥驻地优势,做好统一部署检查事项的整改落实工作,并做到举一反三,关注属地同行业企业是否存在同类问题,实现检查一个规范一片的效应,提升检查的震慑面和影响力。

  三、监管五处履职空间及切入点

  结合前述分析,我们认为转型后监管五处工作可以分为两大块:财税法规和政策的属地执行情况监督、会计和评估监督。在某一项工作中,应注意不能让两者割裂,而是应力促统一:如,通过会计手段了解政策执行,在专项检查中关注财税政策等。因此,监督手段也是综合的,包括:数据分析、走访座谈、问卷调查、问询、提醒、风险提示、会计检查等,可以根据当地实际和当年的工作安排灵活运用。

  对于财税法规和政策的属地执行情况监督,可以考虑三个切入点:一是上市公司年报分析。可以重点查看扶贫公益支出情况,以及环保资金投入情况等,从微观层面了解和反映脱贫攻坚和污染防治攻坚成果。还可以收集企业税费缴纳、就业人数、融资成本等数据,观察总结属地减税降费政策执行、就业形势、融资难易度等宏观视角的情况及趋势。在年报分析中,若发现明显的问题和线索,可以向主审会计师问询,提示其注意相关审计风险,同步完成相关会计监管工作。二是对注册会计师的问卷调查。监管五处可以充分利用对会计师事务所执业质量的行政监管职能,通过定性调查问卷等方式收集市场主体信息,为分析经济发展形势提供支撑。值得指出的是,相关问卷应采用定性调查为主的模式,尽量避免落入定量调查数据质量不一的陷阱。实际上专家评估法本身就是一种定性描述定量化的情报学研究方法。一名注册会计师对某项政策实际执行效果的感受和评价是主观的,可能有失偏颇,但是100名或1000名注册会计师对同一问题的直观判断,从情报学角度认为可反映方向性的情况和问题,有利于跳出细枝末节的局限,从更高的视角评估分析政策的总体执行效果和问题成因。三是尝试对预决算公开工作的日常监管。以预决算公开专项检查中发现的问题类型和线索为指引,充分利用互联网获取信息的便捷优势,采用“互联网+监管”的方式,组织力量就地开展属地政府预决算和部门预决算公开情况的日常监管,并及时向地方财政部门通报发现的问题,一方面推动地方及时整改和提高预决算公开管理水平,另一方面将检查成效导向日常管理,体现监管的长效性、连续性、普遍性。

  对于会计和评估监督亦可以考虑两个切入点:一是对会计监督对象选择的建议。例如,可以建议财政部在会计信息质量检查中,关注地方政府融资平台公司,从而从资金实际使用端摸清地方政府债务的增减变动情况,反映防范化解重大风险攻坚战实施情况。二是对会计监督重点的调整。例如,在对企业开展的会计信息质量检查和跨境监管合作检查中,应着重关注减税降费等财税政策落实情况,查看是否存在收过头税、税收减免未到位等问题。应当把工作重点从查处某一家或几家企业的违规问题,转向关注政策本身的科学性、合理性和可操作性上来,提出改进政策的意见建议。对企业的监督检查还应关注《企业会计准则》、《企业财务通则》等财务会计规章制度的执行情况,以及国有企业公务接待、商务招待等财经纪律执行情况,全方位反映财税法规落实情况。特别是新修订的收入、金融工具、租赁等准则,与原准则相比核算方法发生了重大变化,需要跟踪关注企业实施中遇到的困难和问题,及时向财政部反馈。

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发布日期:  2020年06月11日